《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》解讀（上） 構(gòu)建“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系

日前，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）正式印發(fā)，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署。

新時(shí)代，新規(guī)劃。在時(shí)間與空間標(biāo)注的方位中，國土空間規(guī)劃體系將如何布局？如何落子？記者就此采訪了自然資源部國土空間規(guī)劃局有關(guān)負(fù)責(zé)人。

破解規(guī)劃“打架”，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”

一問：長(zhǎng)期以來，“規(guī)劃打架”“馬拉松式審批”“政府一換屆、規(guī)劃就換屆”等問題制約著我國空間利用質(zhì)量和效率，新的國土空間規(guī)劃體系的建立是基于怎樣的考量，建立的背景又是什么？

負(fù)責(zé)人：新中國成立以來,各級(jí)各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進(jìn)國土空間合理利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用,但也存在一些突出問題：一是規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突,“規(guī)劃打架”容易導(dǎo)致空間資源配置無序、低效,也割裂了“山水林田湖草”生命共同體的有機(jī)聯(lián)系，不利于科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。二是審批流程復(fù)雜周期過長(zhǎng),“馬拉松式審批”時(shí)有發(fā)生。三是地方規(guī)劃朝令夕改,甚至“政府一換屆、規(guī)劃就換屆”,規(guī)劃?rùn)?quán)威性、穩(wěn)定性不夠。

習(xí)近平總書記高度重視國土空間規(guī)劃工作，多次提出明確和具體的要求。2013年5月習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。從大的方面統(tǒng)籌謀劃、搞好頂層設(shè)計(jì)，首先要把國土空間開發(fā)格局設(shè)計(jì)好。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)”。2014年2月習(xí)近平總書記在北京考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。2018年4月習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出，“要按照‘多規(guī)合一’的要求，在開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，抓緊完成長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，科學(xué)謀劃國土空間開發(fā)保護(hù)格局，建立健全國土空間管控機(jī)制，以空間規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)水資源利用、水污染防治、岸線使用、航運(yùn)發(fā)展等方面空間利用任務(wù),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”。今年3月全國人民代表大會(huì)期間，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點(diǎn)、體現(xiàn)本地優(yōu)勢(shì)和特色”。

國土空間規(guī)劃在國土空間治理和可持續(xù)發(fā)展中起著基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的引領(lǐng)作用。黨的十八大以來，在生態(tài)文明建設(shè)新時(shí)代的新理念新要求下，黨中央和國務(wù)院對(duì)空間規(guī)劃提出了一系列改革要求。黨的十九屆三中全會(huì)以來，中央加快了生態(tài)文明體制改革的步伐，深入推進(jìn)了黨和國家機(jī)構(gòu)改革，從體制上對(duì)過去存在的各類規(guī)劃“打架”的問題提出了解決方案。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》要求“強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)‘多規(guī)合一’，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合”；《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確了組建自然資源部，并提出了建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的任務(wù)。

自然資源部從去年3月成立以來，將建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和綜合性工作來抓。組建了專項(xiàng)工作組，開展了深入調(diào)查研究，系統(tǒng)總結(jié)和繼承發(fā)展了原土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃體系，借鑒了國外空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了相關(guān)部委和地方的空間規(guī)劃試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，提出了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施初步方案》，并代擬形成了《若干意見》。今年1月23日，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過了《若干意見》；5月9日，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)了《若干意見》。

引領(lǐng)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，能用、管用、好用

二問：作為新時(shí)代的新規(guī)劃，新的國土空間規(guī)劃體系與之前相比，有哪些突出的特點(diǎn)？

負(fù)責(zé)人：新的國土空間規(guī)劃體系是“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系，有利于解決原有空間規(guī)劃存在的沖突問題。新的國土空間規(guī)劃體系對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃進(jìn)行了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和繼承發(fā)展，從規(guī)劃編審內(nèi)容、管理機(jī)構(gòu)、體制機(jī)制、技術(shù)規(guī)范、人員隊(duì)伍等各方面在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行了整合和優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)“一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)”，強(qiáng)調(diào)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃之間的指導(dǎo)約束和銜接協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)部門之間形成合力，著力解決過去規(guī)劃“打架”、約束和引領(lǐng)作用不突出、行政效能不高等問題。

新的國土空間規(guī)劃體系是體現(xiàn)國家意志的規(guī)劃體系，保障國家發(fā)展戰(zhàn)略有效實(shí)施。國土空間規(guī)劃自上而下編制，對(duì)空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排，全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署，落實(shí)國家鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略。作為國家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性規(guī)劃，國土空間規(guī)劃從空間角度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等進(jìn)行指導(dǎo)和約束，從而促進(jìn)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升國土空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效率，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)提供空間保障。

新的國土空間規(guī)劃體系是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)劃體系，體現(xiàn)了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的導(dǎo)向。新的國土空間規(guī)劃體系以促進(jìn)綠色發(fā)展、安全發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)；堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約集約，嚴(yán)控增量、盤活存量，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式；強(qiáng)化底線約束，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線；注重風(fēng)險(xiǎn)防范，積極應(yīng)對(duì)未來發(fā)展不確定性，提高規(guī)劃韌性。

新的國土空間規(guī)劃體系是引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)劃體系，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。針對(duì)我國社會(huì)主要矛盾，從空間開發(fā)保護(hù)方面提出解決方案，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。優(yōu)化生態(tài)保護(hù)格局、歷史文化保護(hù)格局、城鄉(xiāng)開發(fā)利用格局等，合理配置住房、就業(yè)、休閑、游憩等空間功能布局，推動(dòng)形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局；著力完善交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，打造宜居、宜業(yè)、宜游、宜學(xué)、宜養(yǎng)的社區(qū)生活圈，實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園。

新的國土空間規(guī)劃體系是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，注重能用管用好用。能用，是指要適應(yīng)我國國情和新時(shí)代發(fā)展要求；管用，是指能夠有效解決問題，強(qiáng)調(diào)因地制宜，適用各地具體情況；好用，是指新的體系要能夠有效運(yùn)行，降低成本，方便實(shí)操。具體地，將按照明晰事權(quán)、權(quán)責(zé)對(duì)等原則，結(jié)合“放管服”改革要求，理順各層級(jí)政府及其自然資源主管部門職責(zé)劃分，明確各級(jí)各類國土空間規(guī)劃編制和管理的要點(diǎn)；規(guī)劃編制要充分考慮地方特色，實(shí)事求是，避免工業(yè)化思維下編制“標(biāo)準(zhǔn)化”但不好用的規(guī)劃；編制規(guī)劃的同時(shí)，要搭建國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)全國國土空間規(guī)劃“一張圖”，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享和信息交互；同時(shí)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，優(yōu)化行政審批許可管理流程，提高空間治理體系和能力的現(xiàn)代化水平。

四大體系構(gòu)建國土空間規(guī)劃藍(lán)圖

三問：作為一整套運(yùn)行系統(tǒng)，國土空間規(guī)劃體系的架構(gòu)是怎樣的，包括哪些組成部分？

負(fù)責(zé)人：建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系是系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的改革，是一整套運(yùn)行體系制度設(shè)計(jì)，而不只是規(guī)劃成果本身。新的國土空間規(guī)劃體系包括運(yùn)行體系四個(gè)子體系，即規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。其中，規(guī)劃編制審批體系和實(shí)施監(jiān)督體系包括從編制、審批、實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警、考核、完善等完整閉環(huán)的規(guī)劃及實(shí)施管理流程；法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是兩個(gè)基礎(chǔ)支撐。

具體而言，規(guī)劃編制審批體系即各級(jí)各類國土空間規(guī)劃編制和審批、以及規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)配合。融合了主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的新的國土空間規(guī)劃包括“五級(jí)三類”：五級(jí)規(guī)劃體現(xiàn)一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)，全域全要素規(guī)劃管控，強(qiáng)調(diào)各級(jí)側(cè)重點(diǎn)不同；三類包括總體規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，總體規(guī)劃是戰(zhàn)略性總綱，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)特定區(qū)域或特定領(lǐng)域空間開發(fā)保護(hù)的安排，詳細(xì)規(guī)劃作出具體細(xì)化的實(shí)施性規(guī)定，是規(guī)劃許可的依據(jù)。

實(shí)施監(jiān)督體系即國土空間規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督管理。包括以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)所有國土空間實(shí)施用途管制；依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)規(guī)劃許可；建立規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警以及維護(hù)更新等機(jī)制；優(yōu)化現(xiàn)行審批流程，提高審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平；制定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外差異化的管制措施；建立國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，并利用大數(shù)據(jù)、智慧化等技術(shù)手段加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督等。

法規(guī)政策體系是對(duì)國土空間規(guī)劃體系的法規(guī)政策支撐。一方面，要在充分梳理研究已有相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，加快國土空間規(guī)劃立法，做好過渡時(shí)期的法律銜接；另一方面，國土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施需要全社會(huì)的共同參與和各部門的協(xié)同配合，需要有關(guān)部門配合建立健全人口、資源、生態(tài)環(huán)境、財(cái)政、金融等配套政策，保障規(guī)劃有效實(shí)施。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是對(duì)國土空間規(guī)劃體系的技術(shù)支撐。“多規(guī)合一”對(duì)原有城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系提出了重構(gòu)性改革要求，要按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，改變?cè)瓉硪苑?wù)開發(fā)建設(shè)為主的工程思維方式，注重生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間有機(jī)融合。按照本次改革要求，自然資源部將牽頭建構(gòu)統(tǒng)一的國土空間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，并加快制定各類各級(jí)國土空間規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程。

“五級(jí)三類”編制實(shí)施國土空間規(guī)劃

四問：國土空間規(guī)劃包括哪些層次、類型，彼此之間的相互關(guān)系是什么？

負(fù)責(zé)人：國土空間規(guī)劃的編制審批和監(jiān)督實(shí)施要分級(jí)分類進(jìn)行，即包括“五級(jí)三類”。五級(jí)指與我國行政管理層級(jí)相對(duì)應(yīng)的國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不同層級(jí)的規(guī)劃體現(xiàn)不同空間尺度和管理深度要求。其中，國家和省級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，對(duì)全國和省域國土空間格局作出全局安排，提出對(duì)下層級(jí)規(guī)劃約束性要求和引導(dǎo)性內(nèi)容；市縣級(jí)規(guī)劃承上啟下，側(cè)重傳導(dǎo)性；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性，實(shí)現(xiàn)各類管控要素精準(zhǔn)落地。五級(jí)規(guī)劃自上而下編制，落實(shí)國家戰(zhàn)略，體現(xiàn)國家意志，下層級(jí)規(guī)劃要符合上層級(jí)規(guī)劃要求，不得違反上層級(jí)規(guī)劃確定的約束性內(nèi)容。

三類指總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。在國家、省、市、縣編制國土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實(shí)際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。各層級(jí)的國土空間總體規(guī)劃是對(duì)行政轄區(qū)范圍內(nèi)國土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的全局性安排，強(qiáng)調(diào)綜合性。

相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃可在國家、省、市、縣層級(jí)編制，強(qiáng)調(diào)專業(yè)性，是對(duì)特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域空間保護(hù)利用的安排。其中，海岸帶、自然保護(hù)地等專項(xiàng)規(guī)劃及跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃（如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃等），由所在區(qū)域或上一級(jí)自然資源主管部門牽頭組織編制；以空間利用為主的某一領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，由相關(guān)部門組織編制。

詳細(xì)規(guī)劃在市縣及以下編制，強(qiáng)調(diào)可操作性，是對(duì)具體地塊用途和強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃由市縣自然資源主管部門編制，報(bào)同級(jí)政府審批；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)政府審批。

總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃之間體現(xiàn)“總—分關(guān)系”。國土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)；詳細(xì)規(guī)劃要依據(jù)批準(zhǔn)的國土空間總體規(guī)劃進(jìn)行編制和修改；相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃。

需要說明的是，并不是所有地方都要求編制“五級(jí)三類”的國土空間規(guī)劃。例如，各地可以因地制宜，將市縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃；村莊規(guī)劃編制也應(yīng)該按照“應(yīng)編盡編”的原則編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃。