工程總承包和全過(guò)程工程咨詢 問(wèn)題列示與解讀

近年來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)工程總承包和全過(guò)程工程咨詢服務(wù)的有關(guān)政策文件，各地也逐步開(kāi)展了這項(xiàng)工作，為了更好地理解和把握有關(guān)政策，筆者根據(jù)相關(guān)文件，編制了20個(gè)相關(guān)問(wèn)題并以思維導(dǎo)圖的形式進(jìn)行列示，同時(shí)，在思維導(dǎo)圖之后，還對(duì)幾個(gè)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了解讀，如有不當(dāng)，敬請(qǐng)指正。

問(wèn)題解讀

1.關(guān)于工程總承包問(wèn)題：2016年2月6日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2016〕6號(hào))要求，深化建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式改革，推廣工程總承包制，加強(qiáng)建筑市場(chǎng)監(jiān)管，嚴(yán)厲查處轉(zhuǎn)包和違法分包等行為，推進(jìn)建筑市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)。2017年2月21日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào))要求，加快推行工程總承包。政府投資工程應(yīng)帶頭推行工程總承包和全過(guò)程工程咨詢，鼓勵(lì)非政府投資工程委托全過(guò)程工程咨詢服務(wù)。

上述兩個(gè)文件至少說(shuō)明了兩點(diǎn)：一是，在此之前的工程總承包制已有實(shí)施且取得了成功經(jīng)驗(yàn)和成效，值得推廣；二是，對(duì)今后的建設(shè)項(xiàng)目要深化組織實(shí)施方式的改革(“深化”比“進(jìn)一步”更深了一個(gè)層次)，工程總承包制要推廣開(kāi)來(lái)、加快推行。由此可見(jiàn)，實(shí)行工程總承包應(yīng)是常態(tài)，不實(shí)行總承包則是例外。

2.關(guān)于全過(guò)程工程咨詢問(wèn)題：全過(guò)程工程咨詢是在國(guó)務(wù)院辦公廳2017年2月21日印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào))中首次提出的?！兑庖?jiàn)》要求，政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過(guò)程工程咨詢，鼓勵(lì)非政府投資工程委托全過(guò)程工程咨詢服務(wù)。同時(shí)，在民用建筑項(xiàng)目中，要求充分發(fā)揮建筑師的主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)提供全過(guò)程工程咨詢服務(wù)。由此可以看出，全過(guò)程工程咨詢服務(wù)可以覆蓋所有工程領(lǐng)域。

同時(shí)，也可以看出，時(shí)隔1年，這個(gè)文件比2016年2月6日的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2016〕6號(hào))又增加了“全過(guò)程工程咨詢”內(nèi)容，這說(shuō)明在工程項(xiàng)目的實(shí)施上，國(guó)家更注重了專業(yè)性管理，更注重發(fā)揮投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等專業(yè)化團(tuán)隊(duì)或聯(lián)合體的作用，還提出了“培育一批具有國(guó)際水平的全過(guò)程工程咨詢企業(yè)”的目標(biāo)要求。

3.關(guān)于農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目、土地整治項(xiàng)目問(wèn)題：2019年12月23日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》(建市規(guī)〔2019〕12號(hào))，對(duì)工程總承包在合同簽訂以及設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、運(yùn)行中的事項(xiàng)提出了具體管理辦法，是一個(gè)操作性層面上的文件。從該文件標(biāo)題和內(nèi)容上看，工程總承包是專指房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的總承包(住建部門職責(zé)范圍內(nèi)的項(xiàng)目)，不涉及農(nóng)田建設(shè)類(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門)、土地整治類(自然資源部門)等項(xiàng)目，但該文件對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施總承包上的一些規(guī)范做法同樣對(duì)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目、土地整治(含全域土地綜合整治項(xiàng)目，涉及安置房建設(shè)、田水路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))具有指導(dǎo)和借鑒作用。

山東省人民政府2020年11月9日印發(fā)的《山東省政府投資管理辦法》(魯政字〔2020〕232號(hào)，自2020年12月1日起施行，有效期至2025年11月30日)提出，鼓勵(lì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行工程總承包和全過(guò)程工程咨詢服務(wù)。該文件作為地方政府文件，具有很強(qiáng)的操作性，而且項(xiàng)目的內(nèi)涵、外延也比較全面。結(jié)合國(guó)務(wù)院2019年4月14日印發(fā)的《政府投資條例》(國(guó)務(wù)院令712號(hào)，2019年7月1日起施行)規(guī)定的政府投資概念(即政府投資是指使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。其投資方向是投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主)可以看出，農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目、土地整治及全域土地綜合整治項(xiàng)目是屬于政府(當(dāng)然也支持鼓勵(lì)社會(huì)參與投資)投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，理應(yīng)實(shí)行“工程總承包和全過(guò)程工程咨詢”。另外，發(fā)改委、住建部在2019年3月15日印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號(hào))中，對(duì)工程咨詢業(yè)務(wù)按專業(yè)劃分了21類，其中第一類就是農(nóng)業(yè)、林業(yè)，而農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目、土地整治項(xiàng)目(含全域土地綜合整治項(xiàng)目以及耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目等)等屬于農(nóng)業(yè)類項(xiàng)目，自然也就應(yīng)當(dāng)納入“工程總承包和全過(guò)程工程咨詢”范疇進(jìn)行管理。因此，筆者建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部也要在農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目、土地整治項(xiàng)目等項(xiàng)目建設(shè)和管理上出臺(tái)工程總承包和全過(guò)程工程咨詢的相關(guān)政策文件，以便有章可循，更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

綜上所述，筆者認(rèn)為“工程總承包和全過(guò)程工程咨詢服務(wù)”不僅沒(méi)有任何政策障礙，而且勢(shì)在必行、不可不為。